Evaluatie subsidieregeling

Voordelig in aanleg betekent niet altijd ook dat iets een doelmatige investering is als je het bekijkt over de totale levensduur. Daarom is het belangrijk om bij elk ontwerp te kijken naar de hele levenscyclus van een versterkingsmaatregel.

Aanbeveling

De ‘levenscyclusbenadering’ houdt in dat je niet alleen naar de kosten voor een versterkingsmaatregel zelf kijkt, maar ook naar de kosten voor beheer en (groot) onderhoud in de hele levenscyclus van de versterking. Uit de evaluatie van de subsidieregeling is naar voren gekomen dat deze benadering (life cycle costing oftewel LCC) bij het HWBP verbeterd kan worden. Hoe? Door de informatievoorziening over de toepassing van LCC te verbeteren, LCC vaker toe te passen en goede afspraken te maken over het gebruik en de toetsing ervan. Bij het toepassen van LCC kan bijvoorbeeld kortcyclisch versterken interessant zijn: versterken voor korte(re) periodes waardoor je vaker terugkomt. Ook partieel versterken zou in het HWBP een grotere rol kunnen spelen: niet alles tegelijk doen maar bijvoorbeeld de opgaves voor piping en hoogte op verschillende momenten oppakken, waarmee bijvoorbeeld adaptief kan worden ontworpen i.v.m. klimaatverandering. Deze aanpakken kunnen de kosten verlagen en de flexibiliteit vergroten.

Aanpak

Een werkgroep uit de alliantie richt zich op de verbetering van de informatievoorziening. Daarnaast kijkt de werkgroep wat de impact is van een veranderende verhouding tussen versterkingskosten en beheer- en onderhoudskosten (B&O) en hoe beheerders daarmee om kunnen gaan. Want LCC kan leiden tot een goedkopere versterkingsmaatregel met hogere beheer- en onderhoudskosten, terwijl alleen de versterkingsmaatregel zélf voor subsidie in aanmerking komt.

Stand van zaken per 21 april 2021

Samen met HKV hebben de programmadirectie HWBP en UVW een handelingsperspectief LCC opgesteld. In het handelingsperspectief wordt geconcretiseerd hoe en wanneer LCC gebruikt kan worden voor HWBP projecten. Voor de totstandkoming van dit document zijn ook het Adviesteam Dijkontwerp en de werkgroep geraadpleegd. Ter ondersteuning van het handelingsperspectief zijn 4 cases uitgewerkt op basis van voorbeelden uit de praktijk.

In navolging op het handelingsperspectief LCC wordt ook gewerkt aan een vernieuwd factsheet LCC.  Het resultaat van zowel het handelingsperspectief als het vernieuwde factsheet is nog onderhevig aan tekstuele wijzigingen en zal waarschijnlijk in Q2 2021 beschikbaar komen.

Om een versterkingsmaatregel uit te kunnen voeren is bepaalde zeggenschap over de (project)grond nodig. De subsidieregeling kan op dit vlak doelmatiger. Ook onderzoeken we de mogelijkheden om grondaankopen eerder in het proces te subsidiëren.

Aanbeveling

Het versterken (verbreden of verleggen) van een dijk is vaak gepland op grond die niet in eigendom is van het waterschap. Soms is het nodig om de grond over te nemen, soms is een zakelijk recht om gebruik te maken van de grond voldoende. Het HWBP subsidieert grondaankopen als dit past binnen het beleid van het waterschap. Er kunnen dus verschillen zijn per waterschap. Uit de evaluatie komt de aanbeveling om te onderzoeken of er andere afspraken nodig zijn om te zorgen voor een doelmatige besteding van het HWBP-budget. Omdat grondverwerving vaak een bepalend onderdeel is van de planning van projecten, is het verstandig daar zo vroeg mogelijk mee te beginnen. Dat kan ertoe leiden dat grondaankopen gewenst zijn op het moment dat er nog geen subsidie voor verleend kan worden. Subsidie verlenen kan pas in de realisatiefase. Onderzocht wordt of een ander moment van subsidiëring van grondaankopen wenselijk is, zodat waterschappen (nog) strategischer om kunnen gaan met grondverwerving.

Aanpak

Een werkgroep uit de alliantie brengt het huidige beleid van de waterschappen, bestaande knelpunten en oplossingsvarianten in beeld en brengt een advies uit.

Stand van zaken per 14 april 2021

Het beleid van de verschillende waterschappen is in beeld gebracht. Aan de hand van casussen zijn de problematiek en de oplossingsvarianten geformuleerd. Waterschappen hebben verschillende beelden over de voorgestelde oplossingsvariant. Hierdoor is onduidelijkheid over het te doorlopen vervolg-/ besluitvormingstraject.

De kosten voor risicoreserveringen kunnen behoorlijk oplopen, wanneer een risico een kleine kans van optreden heeft, maar wel grote gevolgen kan hebben. De subsidie is niet voldoende voor een waterschap wanneer het risico onverhoopt optreedt, en het HWBP betaalt de risicoreservering uit voor meerdere projecten terwijl het risico bijna nooit optreedt.

Aanbeveling

Binnen het HWBP wordt per projectfase subsidie verleend op basis van ‘voorcalculatie’. Dat wil zeggen: op basis van een plan van aanpak en een bijbehorende kostenraming voor elke fase. Daarbij hoort ook een risicodossier en een risicoreservering. Er vindt aan het einde van de fase geen verrekening plaats op basis van de werkelijke gemaakte kosten; het waterschap is risicodragend voor mee- en tegenvallers.

Risico’s met een kleine kans van optreden maar met grote gevolgen zijn vaak risico’s van buitenaf die moeilijk te beheersen zijn door het project. Denk aan het vinden van een bom uit de Tweede Wereldoorlog. Als je dergelijke risico’s meeneemt in je de risicoreservering, gaat het om grote bedragen. Meestal wordt er uiteindelijk te veel gesubsidieerd omdat het risico niet optreedt. Als het risico toch optreedt, is de risicoreservering waarschijnlijk alsnog onvoldoende om de kosten te dekken. Daarom verkennen we nu de mogelijkheden hoe om te gaan met dit type risicoreserveringen.

Aanpak

Een adviesbureau verkent verschillende varianten om de risico’s met een kleine kans en groot gevolg (kkgg) op te vangen. Ze zetten dit af tegen de huidige situatie en brengen een advies uit.

Stand van zaken per 1 april 2021

Er is een startsessie geweest met vertegenwoordigers van het Rijk, de waterschappen en de programmadirectie. In deze startsessie is de onderzoeksvraag iets breder verwoord. Door de waterschappen wordt er discomfort ervaren als het aan het eind van de fase geld overblijft of tekort wordt gekomen. Om het probleem van de kkgg en dit discomfort te verbeteren heeft het onderzoeksbureau een viertal varianten opgesteld.

Deze varianten zijn toegelicht in diverse gremia. Oproep hieruit was om een toets op uitvoerbaarheid te doen. Deze heeft plaatsgevonden en de varianten zijn verder getrechterd. Daarmee zijn er, naast het handhaven van de huidige situatie, nu nog twee varianten over: een variant gekoppeld aan specifieke uitvoeringsrisico’s en een variant die (gedeeltelijk) uitkeert als bij het projectresultaat een drempelwaarde wordt overschreden.

Ook deze uitkomsten worden voorgelegd aan diverse gremia. Besluitvorming is voorzien in het financiersoverleg in juni 2021. Daarna zal, afhankelijk van de uitkomst, een implementatietraject worden doorlopen.    

Aanbeveling

Wanneer is een projectaanpak subsidiabel? De evaluatie van de subsidieregeling (2019) liet zien dat er binnen de alliantie behoefte is aan een eenduidig antwoord op deze vraag. Want waar de subsidieregeling leidend is voor financiering van de projecten, hebben waterschappen de vrijheid om zelf de aanpak van dijkverbeteringsprojecten te bepalen. Duidelijkheid over subsidiabiliteit van een projectaanpak is dan van belang, zo oordeelde ook het programmabestuur. Tevens was de aanbeveling te starten met de monitoring van ervaringscijfers en kengetallen.

De subsidieregeling vergoedt niet alleen de kosten van de dijkversterking zelf maar ook de projectkosten die gemaakt worden om tot de versterkingsmaatregel te komen. In die projectaanpak gaat veel geld om; denk bijvoorbeeld aan voorbereidingskosten of de kosten voor het uitvoeren van onderzoeken. Uit de evaluatie bleek dat er weinig houvast is voor de programmadirectie om subsidieaanvragen te toetsen op de doelmatigheid van de projectaanpak. Daarom is het advies om een toetskader op te stellen voor het beoordelen van een doelmatige projectaanpak. Dit helpt zowel de programmadirectie bij het toetsen van de subsidieaanvraag, als de beheerders bij het opstellen van de subsidieaanvraag. Het toetskader zou zo objectief mogelijk moeten zijn en zoveel mogelijk aspecten van de projectaanpak moeten meewegen.

Aanpak

Bij de uitwerking van deze verbeterpunten is een aantal keuzes gemaakt:

• Focus op een kader voor de projectaanpak, omdat daar de meeste energie op zit binnen de alliantie.
• Ontwikkeling en doorontwikkeling van een instrument voor de alliantie dat bedoeld is als gezamenlijke kennisbasis dat een vroegtijdig gesprek tussen waterschap en programmadirectie HWBP ondersteunt.

Leidend bij de ontwikkeling van het referentiekader zijn de alliantieprincipes binnen het HWBP. Om het instrument efficiënt en behulpzaam voor de alliantie te maken, is in een brede vertegenwoordiging uit de alliantie (het kernteam, regieteam, klankbordgroepen en BAO) en met onafhankelijke expertise van AT Osborne, aan het referentiekader gewerkt.

Stand van zaken per 1 april 2021

AT Osborne heeft een referentiekader opgesteld met vijf kengetallen op basis van ervaringscijfers van onder meer HWBP2, HWBP en Ruimte voor de Rivier-projecten. Het instrument houdt hierbij rekening met verschillen in complexiteit van projecten, zoals de complexiteit rondom de opgave en omgeving. Daarmee biedt het referentiekader een gezamenlijk en realistisch perspectief, met oog voor project specifiek maatwerk en ieders rol binnen de alliantie.

Ook de begeleidingsteams uit de programmadirectie HWBP maken gebruik van dezelfde data bij reviews en toetsing. Het referentiekader draagt op deze manier bij aan een tijdige, objectieve en transparante dialoog over projectkosten. Het eindconcept referentiekader is in maart breed gedeeld binnen de alliantie en zal na besluitvorming in het programmabestuur in juni op de website gepubliceerd worden.

Verdere verbetering van het referentiekader is beoogd door het instrument te voorzien met meer data van gerealiseerde kosten (monitoring). Want door kennis met elkaar te delen, kunnen we onze krachten optimaal bundelen en onze projecten slimmer, beter en doelmatiger uitvoeren.

Voor de voorbereiding en uitvoering van projecten is veel informatie en kennis nodig. Over sommige onderwerpen kan de informatievoorziening beter.

Aanbeveling

De programmadirectie HWBP voorziet waterschappen van informatie die ze nodig hebben bij het opstellen van subsidieaanvragen en bij het uitvoeren van projecten. Denk bijvoorbeeld aan informatie over de subsidiabiliteit van diverse kostenposten of over de generieke instrumenten om kostenramingen en projectplanningen uniform te onderbouwen. Uit de evaluatie bleek dat de informatievoorziening over een aantal onderwerpen verbeterd kan worden. Dan kan het kennisniveau binnen de HWBP-alliantie op éém niveau worden gebracht en kunnen we de uniforme toepassing van instrumenten vergroten. Door uniforme toepassing kan ook de doelmatigheid van subsidieaanvragen beter getoetst worden.

Aanpak

Onder dit verbeterpunt hangen veel verschillende acties. We publiceren bij de afronding van elke actie de informatie via de website.

Stand van zaken per 1 april 2021

Onderaan deze webpagina staat een overzicht van alle opgeleverde producten die de  subsidiabileit van specifieke kostenposten verduidelijkt. Er volgen in juni nog een aantal producten, zoals het 'stappenplan sober en doelmatig' en 'definitie einde project'.

HWBP-projecten zijn vaak grote projecten waar meerdere jaren aan wordt gewerkt. Daarom is er in de regeling de mogelijkheid opgenomen om de geraamde kosten te indexeren.

Aanbeveling

In de subsidieregeling stond altijd al vastgelegd dat indexering kan worden uitbetaald aan subsidieprojecten in de realisatiefase waarvan het totale realisatiebudget hoger is dan 40 miljoen euro. Sinds het begin van het HWBP constateert de alliantie dat projecten complexer zijn dan verwacht, en daardoor omvangrijker zijn en langer duren dan gedacht. De impact van inflatie wordt daarom ook groter. Uit die ontwikkeling kwam de aanbeveling om de mogelijkheid van indexering uit te breiden naar alle projectfasen die langer duren dan een jaar.

Aanpak

In juni 2020 is dit voorstel besproken in de Commissie Waterkeringen van de Unie van Waterschappen en het Financiersoverleg HWBP. Zij hebben positief geadviseerd. Daarop is wijziging van de regeling op dit punt ingezet. De subsidieregeling HWBP is per 1 april 2021 hierop gewijzigd.

Stand van zaken per 1 april 2021

De minister van Infrastructuur & Waterstaat heeft op 26 januari 2021 de wijziging van de regeling gepubliceerd in de Staatscourant. De wijziging is ingegaan per 1 april 2021.

Lees meer over de werkwijze rondom indexering