De projectwaterschappen lopen bij een dijkversterking risico's die vooraf moeilijk in te schatten zijn. Denk aan een onverwachte archeologische vondst, het faillissement van een aannemer, een kruisende kabel die dieper ligt dan gedacht, vervuilde grond die pas tijdens de graafwerkzaamheden wordt ontdekt, of een sterke stijging van materiaalprijzen. Dit zijn voorbeelden van risico's met een onzekere kans van optreden, maar met grote financiële gevolgen als ze zich voordoen.
Risico's die vooraf moeilijk te kwantificeren of zeer onzeker zijn, leiden bij volledige opname in de raming tot overfinanciering als ze niet optreden, of tot onderfinanciering als ze wél optreden. De risicoverdelingsafspraken beschrijven de werkwijze waarmee het Hoogwaterbeschermingsprogramma bepaalt welke risico's een project zelf draagt en welke financiële restrisico's gezamenlijk door de alliantie worden gedragen. Ook legt de risicoverdeling vast welke afspraken daarbij horen.
Dit is geen nieuw systeem, maar een optimalisatie van een werkwijze die in de praktijk al bestond: de afgelopen jaren ontstonden steeds meer losse, project specifieke afspraken rond onder andere kkGG, extreme bouwkosten, prijsrisico's, nadeelcompensatie en de hardheidsclausule. Deze afspraken zijn nu samengebracht in één herkenbaar en toepasbaar kader. Het doel is dat projecten scherper en realistischer kunnen ramen en comfort krijgen dat grote onvoorziene en onbeheersbare opgetreden risico’s gedeeld kunnen worden met de alliantie en deze niet alleen hoeven te dragen. Tegelijkertijd kan de alliantie beter sturen op doelmatigheid, trefzekerheid en de afgesproken verhouding 50-40-10. De volledige uitwerking van alle afspraken en kaders is te vinden in de Werkwijzer Risicoverdeling.
De Werkwijzer risicoverdeling is onderdeel van de herijking van het HWBP.
Wat voor risico's gaat het om?
We onderscheiden verschillende soorten onzekerheid, elk met eigen voorbeelden uit de praktijk:
- Onzekerheid door besluiten en de omgeving, bijvoorbeeld een wijziging in wet- en regelgeving (zoals nieuwe normen voor natuur of stikstof), of een kans die juist geld kan opleveren, zoals een innovatieve bekledingstechniek of bundelinkoop van materiaal.
- Onzekerheid in hoeveelheden, prijzen en planning, bijvoorbeeld een sterke stijging van staal- of betonprijzen, een onverwacht aantal dagen met hoog water, of vertraging door een trage vergunningsprocedure.
- Onvoorziene gebeurtenissen tijdens de uitvoering, bijvoorbeeld een archeologische vondst, een onverwacht gelegen kabel of leiding, een afwijkende ondergrond, of het faillissement van een leverancier.
Deze risico's hebben met elkaar gemeen dat ze vooraf lastig te ramen zijn en vaak een hoge onzekerheid van optreden hebben. Daarom is afgesproken om ze, onder voorwaarden, niet langer volledig bij het project te laten liggen.
Wat verandert en wat blijft hetzelfde?
Projectteams blijven volledig verantwoordelijk voor de uitvoering, planning en beheersing van hun project. Reguliere projectrisico's en buffers blijven lokaal, en voorcalculatie blijft het uitgangspunt van het programma.
Nieuw is dat er onderscheid wordt gemaakt tussen risico's die bij het project horen en risico's die zo groot, onzeker of waterschapsoverstijgend zijn dat de financiële (rest)risico’s op alliantieniveau worden gedragen. Projecten hoeven hierdoor geen forse buffers meer op te nemen voor risico's die ze niet volledig financieel kunnen beheersen. Dat maakt aanvragen scherper en doelmatiger, en het programma voorspelbaarder doordat grote overschotten en tekorten als gevolg van wel of niet optredende risico’s op alliantieniveau belegd worden.
Welke vormen van risico-overdracht zijn er?
We onderscheiden meerdere vormen van risico-overdracht. Deze sluiten aan bij de werkwijze die projecten de afgelopen jaren al toepasten, en zijn nu uniform beschreven. Het model hieronder beschrijft de verschillende vormen van risico-overdracht:
De infographic toont een stroomschema over risicoverdeling bij een dijkversterkingsproject: welke risico's een project zelf draagt en welke door de alliantie worden gedragen.
Bovenaan in het midden staat een donkerblauw ovaal met de titel "Opgetreden ongewenste gebeurtenis(sen)". Van daaruit hangt de route af van twee vragen: valt het risico binnen of buiten de scope van het project, en is het vooraf voorzien. De plaat is verdeeld in drie gebieden: binnen scope tijdens de subsidieverlening (endogeen) in het midden, binnen scope na de subsidieverlening (endogeen) aan de rechterkant, en buiten scope (exogeen) aan de linkerkant. Onder de gebeurtenis lopen vier genummerde paden, elk met een lichtblauw keuzeblok bovenaan en een oranje uitkomstblok onderaan dat beschrijft wat er geldt als het risico optreedt. Hieronder zijn de paden op nummervolgorde beschreven.
Pad 1, reguliere projectrisico's (binnen scope, tijdens de subsidieverlening)
Dit pad staat in het middengebied, onder het blok "Voorziene risico's", en is de linker van de twee vertakkingen daaronder. Het gaat om risico's die al bij de subsidieverlening bekend zijn en onderdeel zijn van de reguliere subsidie, onderbouwd met het risicodossier in de SSK-raming. Treedt het risico op, dan handelt het projectteam (PT) het zelf af.
Pad 2, voorziene kleine kans, groot gevolg (binnen scope, tijdens de subsidieverlening)
Dit pad staat in het middengebied, als rechter vertakking onder "Voorziene risico's" (KKGG). Het geldt voor een gevolg groter dan 1 miljoen euro of een gevolg dat niet te kwantificeren is. Onder dit blok splitst het schema zich verder in twee, afhankelijk van de vraag of de schade te kwantificeren is.
Bij pad 2a is de schade kwantificeerbaar. Dan volgt een voorwaardelijke subsidie op basis van voorcalculatie, inclusief preventieve maatregelen, als onderdeel van de beschikking. Treedt het risico op, dan beheerst het projectteam het direct en meldt het bij het begeleidingsteam (BGT), vindt de verrekening plaats op basis van de voorcalculatie, en wordt tussentijds uitgekeerd binnen de programmeerregels.
Bij pad 2b is de schade niet-kwantificeerbaar. Dan volgt een voorwaardelijke subsidie op basis van nacalculatie, met de preventieve maatregelen als onderdeel van het plan van aanpak. Treedt het risico op, dan geldt: het projectteam beheerst het met vroegtijdige afstemming met het begeleidingsteam, de gevolgen worden vastgelegd in een Tussentijdse Afspraak (TTA), de uitkering loopt bij de vaststelling tenzij vooraf iets anders is overeengekomen, en als voorwaarde zet het project eerst zijn eigen 10 procent projectgebonden eigen bijdrage (PGEB) in.
Naast deze twee vertakkingen staat in het middengebied nog een apart blok "Niet voorziene risico's" met een gevolg kleiner dan 1 miljoen euro. Daarvoor geldt de reguliere subsidie: het risico is opgenomen in de post onvoorzien van de SSK-raming en vraagt geen aparte afspraak.
Pad 3, niet-voorziene groot gevolg (binnen scope, na de subsidieverlening)
Dit pad staat aan de rechterkant van de plaat. Het geldt voor risico's die pas ná de subsidieverlening naar voren komen en een gevolg groter dan 1 miljoen euro hebben: de niet-voorziene groot gevolg-risico's (NVGG). Ze zijn geen onderdeel van de beschikking.
Treedt het risico op, dan geldt: het projectteam beheerst het met vroegtijdige afstemming met het begeleidingsteam, de gevolgen worden vastgelegd in een Tussentijdse Afspraak (TTA) of een aanvullende beschikking, de uitkering loopt bij de vaststelling tenzij vooraf iets anders is overeengekomen, en als voorwaarde zet het project eerst zijn eigen 10 procent projectgebonden eigen bijdrage (PGEB) in.
Pad 4, exogene risico's (buiten scope)
Dit pad staat aan de linkerkant van de plaat, los van de andere drie. Exogene risico's worden bepaald op basis van de limitatieve lijst van het HWBP. Ze zijn geen onderdeel van de beschikking. Preventieve maatregelen worden afgestemd met het begeleidingsteam, op grond van artikel 11 van de subregeling.
Treedt het risico op, dan geldt: het projectteam beheerst het in overleg met het begeleidingsteam, de gevolgen worden vastgelegd in een Tussentijdse Afspraak (TTA) of een aanvullende beschikking, de uitkering loopt bij de vaststelling tenzij vooraf iets anders is overeengekomen, en als voorwaarde zet het project eerst zijn eigen 10 procent projectgebonden eigen bijdrage (PGEB) in.
Het schema laat zien dat drie vragen samen bepalen welke route een risico volgt: valt het binnen of buiten de scope, was het vooraf voorzien, en hoe groot is het financiële gevolg. Zo ontstaat onderscheid tussen risico's die het project zelf draagt via de reguliere subsidie, risico's die vooraf voorwaardelijk worden belegd op basis van voor- of nacalculatie, en grote onvoorziene risico's die met de alliantie worden gedeeld.
1. Reguliere project risico's
Bij deze vorm gaat het om risico's die al bij de subsidieverlening bekend zijn en onderdeel zijn van de reguliere subsidie, onderbouwd met het risicodossier in de SSK-raming. Treedt het risico op, dan handelt het projectteam (PT) het zelf af.
2a. Overdracht op basis van voorcalculatie
Deze vorm is geschikt voor risico's waarvan het scenario vooraf goed te omschrijven is. Denk aan:
- een afgebakend werkpakket met grote financiële gevolgen maar onzekere kans van wel of niet optreden.
- een preventieve maatregel of kans die definieerbaar is, maar waarvan niet zeker is dat het zal leiden tot succes.
- een grote onzekerheid met een voorspelbare bandbreedte
Het project krijgt hiervoor een voorwaardelijk werkpakket in de beschikking. Treedt het risico op, dan wordt het werkpakket uitbetaald. Treedt het niet op, dan vervalt het zonder verrekening bij de vaststelling van de projectfase.
2b. Overdracht op basis van nacalculatie
Deze vorm past bij risico's die wel bekend zijn, maar waarvan de omvang vooraf niet goed te ramen is. Denk aan:
- onzekerheid ten aanzien van de spreiding van prijs, hoeveelheid en/of tijd
- afhankelijkheid van derden, waarbij de impact pas later duidelijk wordt
- correctieve maatregelen waarvan de precieze kosten pas tijdens de uitvoering blijken
De daadwerkelijke impact wordt achteraf afgerekend, nadat het project zijn eigen 10% PGEB heeft ingezet. Vaak wordt vooraf wel afspraken gemaakt om de q (hoeveelheid) of p (prijs) vast te zetten.
3. Hardheidsclausule, voor grote, onvoorziene risico’s (art. 14)
De hardheidsclausule is het vangnet van de alliantie. Een project kan hierop terugvallen wanneer tijdens de uitvoering een risico optreedt dat niet te voorspellen was, niet beheersbaar was en disproportioneel groot is voor het project.
De hardheidsclausule voorkomt dat een waterschap alleen voor een grote tegenvaller komt te staan. Dit vertrouwen maakt het mogelijk om in de raming geen onnodige buffers op te nemen. De daadwerkelijke impact wordt achteraf afgerekend, nadat het project zijn eigen 10% PGEB heeft ingezet.
4. Exogene risico's (art. 11)
Tot slot zijn er nog de exogene risico’s zoals die in de subsidieregeling verwoord zijn onder artikel 11. Soms verandert er tijdens een project iets van buitenaf: nieuwe wet- of regelgeving, of een aanpassing van de opgave op initiatief of aanwijzing van de minister. Het waterschap kan de extra kosten die daaruit voortkomen achteraf bij de vaststelling van de fase laten compenseren. Voorbeelden hiervan die recentelijk hebben plaatsgevonden zijn bijvoorbeeld de Covid- en stikstofmaatregelen.
Er zijn een aantal aandachtpunten bij het toepassen van de nieuwe afspraken:
-
Het systeem van de risicoverdeling is een vangnet. Het doel is vooral de grote (materiele) risico’s die sterk kosten opdrijvend zijn in een raming beter financieel te kunnen beheersen. Kleinere risico’s of risico’s die voor een groot deel te beheersen zijn door een waterschap blijven bij het waterschap.
- Er wordt integraal naar de raming gekeken om alliantierisico’s te identificeren. Het zijn juist onzekerheden in de aanpak, bouwkosten en PPI-planning die zullen leiden tot alliantieafspraken. Immers het risicodossier bevat vaak de risico’s die te beheersen zijn en lage restrisico’s (onder de drempel) hebben.
Hoe werkt het proces?
De risicoverdeling volgt vijf stappen. Deze stappen zijn voor alle projecten herkenbaar en sluit aan bij de begeleidingsaanpak:
- Stap 0 – standaard op de agenda: vroegtijdig samen naar raming, planning, risico's en kansen kijken.
- Stap 1 – identificeren: grote, onbeheersbare risico's en kansen onderscheiden aan de hand van uniforme categorieën.
- Stap 2 – alloceren: bepalen waar elk risico thuishoort, bij het project, de alliantie of het kansenspoor.
- Stap 3 – beheersen en monitoren: het project blijft aan het stuur, de programmadirectie adviseert, verbindt en signaleert.
- Stap 4 – verantwoording: de vooraf gemaakte afspraken vormen de basis voor een lichte en transparante verantwoording.
- Stap 5 – samen leren: project en alliantie leren samen om de werkwijze doorlopend te verbeteren.
Zo ontstaat een werkwijze die dicht bij de praktijk staat, ruimte biedt voor slimme keuzes en het programma sterker en doelmatiger maakt.
Wat levert het op?
De risicoverdeling maakt aanvragen duidelijker, realistischer, en doelmatiger omdat projecten geen financiële buffers meer hoeven op te nemen voor risico's die de alliantie gezamenlijk draagt. Daardoor komen er op alliantieniveau middelen vrij, wat de ruimte vergroot om nieuwe dijkversterkingen te programmeren.
Projectteams ervaren meer rust: ze hoeven risico's niet meer volledig in te prijzen en weten vooraf wat lokaal blijft en wat gedeeld kan worden. Dat maakt het gesprek tussen project en programmadirectie professioneler, meer gericht op samenwerking en voorspelbaarder.
Voor de alliantie betekent dit dat we beter kunnen sturen op doelmatigheid, afwijkingen tussen raming en realisatie kunnen beperken en het gezamenlijke risicobudget doelgericht kunnen inzetten.
Het doel is niet het schrappen van kosten, maar het vergroten van transparantie, voorspelbaarheid en beheersing binnen het programma.